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África, el continente del futuro

Nº: 74. Fecha: OCTUBRE / DICIEMBRE 2019
Esta edición digital se ofrece en formato PDF.
En esta edición se publican también los textos en versión original.

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Elizabeth Donnelly es subdirectora del Africa Programme, Catham House

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Pantera Negra (2018),la película basada en los cómics de la Marvel, describe la sociedad tecnológicamente más avanzada del mundo. Lo que fascinó a muchos y contribuyó a generar la mayor taquilla de la historia en buena parte de África fue que esa imagen futurista y positiva estaba ambientada precisamente en África.

El mundo imaginado en el país ficticio de Wakanda está muy lejos de los relatos de lucha y sufrimiento de otras películas de Hollywood ambientadas en África... y muy lejos de la realidad cotidiana de millones de africanos. Sin embargo, el retrato es importante: África tiene el mayor crecimiento demográfico y la mayor tasa de urbanización del mundo.

¿Cómo pueden las autoridades y los grupos ciudadanos asegurar que sus ciudades futuras se acerquen a la utópica visión de Wakanda? ¿Cómo pueden las ciudades convertirse en soluciones a los problemas socioeconómicos y medioambientales y no en fuente de los mismos?

La población de África se duplicará en los próximos treinta años. Según las estimaciones de las Naciones Unidas, la población aumentará en unos 1.000 millones de personas, de las cuales un 80%, es decir, 800 millones, lo vivirá en ciudades.

Lo que debilita la eficiencia y la productividad de las ciudades africanas es la forma en que se han expandido: espacios dispersos, sin transportes, ni infraestructuras, que crean entornos caóticos y costosos

Además de por la expansión natural de las poblaciones urbanas, esa tendencia se verá reforzada por una mayor migración del campo a la ciudad y por la migración de la mano de obra.

Y puede que África sea ya más urbana de lo que se considera actualmente (las recientes investigaciones de la Comisión Europea realizadas con ayuda de imágenes por satélite indican que las poblaciones de África podrían ser ya urbanas en un 80%); la razón de la incertidumbre es que los países tienen definiciones diferentes de lo que constituye una ciudad, y ello afecta a las estadísticas demográficas que los países proporcionan a las Naciones Unidas.

En la actualidad, ya es el continente más diverso y más joven (hay 420 millones de jóvenes de 15-35 años); y, con su rápido aumento demográfico y su creciente urbanización, los países africanos tendrán dentro de unas décadas un aspecto totalmente diferente. La diversidad y la divergencia serán aun más pronunciadas por todo el continente: las regiones y ciudades hoy frágiles y asoladas por conflictos cambiarán a un ritmo y un modo diferentes de aquellas que hayan logrado la estabilidad.

Según el Global Cities Institute, en el 2050, dos de las diez ciudades más grandes del mundo serán africanas: Kinshasa y Lagos. En el 2100, esa cifra aumentará a cinco de esas diez: Lagos, Kinshasa, Dar es Salaam, Jartum y Niamey.

El objetivo 11 de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible es lograr que las ciudades sean inclusivas, seguras, resilientes y sostenibles: se trata de empujar a las ciudades a convertirse en centros de eficiencia de recursos, crecimiento económico, inclusión y bienestar.

Ahora bien, hasta ahora la urbanización africana no ha sido una herramienta para la transformación y el crecimiento económico inclusivo. Dadas las espectaculares proyecciones de crecimiento demográfico y los inminentes efectos del cambio climático (algunos ya patentes), es mucho lo que está en juego y resulta urgente actuar para gestionar mejor la urbanización.

La innovación y la resiliencia (el dinamismo de los sistemas y las redes informales de las ciudades) se consideran factores clave para mejorar los resultados del desarrollo urbano. Sin embargo, cabría afirmar que las soluciones a esos problemas se encuentran en los mismos lugares que las soluciones a los problemas más amplios relacionados con la transformación del desarrollo y la situación socioeconómica de África, entre las cuales son fundamentales la política, el patrocinio y la gobernanza.

La gobernanza y la acción o inacción de las autoridades nacionales y locales marcarán la diferencia. En ausencia de una gobernanza y una gestión eficaces, las ciudades se convierten en incubadoras de problemas de desarrollo: zonas densamente pobladas con problemas de acceso al agua potable, los alimentos, las viviendas seguras y la electricidad; lugares donde se hacen patentes los problemas relacionados con la salubridad pública y la gestión de residuos, la educación y el empleo, los sistemas de transporte y otras infraestructuras, y la seguridad y la justicia.

El dilema del crecimiento

Las ciudades africanas no están experimentando los mismos aumentos de productividad que acompañaron la urbanización de otras regiones. Ello tiene consecuencias especialmente importantes para la numerosa y creciente población joven de África y, en particular, para las mujeres y los grupos vulnerables.

Un factor fundamental que debilita la eficiencia y, por lo tanto, la productividad de las ciudades africanas es la forma en que se han expandido en las últimas décadas: los espacios dispersos y no planificados, con falta de transportes e infraestructuras, crean entornos caóticos y costosos.

Todo el que se haya encontrado atrapado durante una hora punta en un atasco de tráfico en Lagos o Luanda, y en otras ciudades que han experimentado un crecimiento rápido e imprevisto, habrá sido testigo de las consecuencias de unas redes y unos servicios de transporte público ineficaces, y con graves repercusiones sobre la vida y el bienestar de las personas.

Esa ineficacia significa que vivir en una ciudad de África resulta caro: en comparación con las regiones en desarrollo no africanas, los alimentos son un 35% más caros, el transporte un 42% y la vivienda un 55%.

Muchas ciudades africanas son microcosmos de desigualdad global donde los extremos de la riqueza y la pobreza son muy visibles

Todo ello es importante no sólo en relación con los actuales niveles de pobreza y el modo en que las personas luchan día a día en muchos entornos urbanos, sino que también significa que el coste de la mano de obra es mayor que en otras regiones en desarrollo (un 50% más).

Las consecuencias son muy graves para la creación de empleo, ya que desincentivan las empresas, y lo cierto es que África necesita empleos: entre 10 y 11 millones de jóvenes africanos entran en el mercado laboral todos los años, pero sólo se crean tres millones de puestos de trabajo anualmente.

Además, la propiedad inmobiliaria resulta mucho más atractiva para los inversores que la industria manufacturera, que sencillamente no es competitiva en un entorno en el que son tan deficientes las infraestructuras y sobre todo el suministro de electricidad.

Las ciudades con zonas de edificios altos y relucientes contribuirán en muy poco a la creación de empleo a largo plazo y al crecimiento sostenible e inclusivo.

Además, una planificación, una gestión del suelo y unas infraestructuras deficientes no sólo afectan al entorno empresarial y a la creación de empleo.

El dilema del crecimiento es un dilema de desarrollo: los pobres de las zonas urbanas viven en asentamientos informales, es decir, en zonas que carecen de viviendas seguras y de servicios básicos, vulnerables a inundaciones y a otros riesgos ambientales. Los problemas con el saneamiento, el acceso al agua potable y la gestión de residuos son graves y dan lugar a una crisis de salud pública.

El hecho de que la urbanización esté superando la capacidad (o, a veces, la voluntad) de las autoridades para abordar sos problemas contribuye a reforzarlos, pero también a aumentar la preocupación por los futuros espacios urbanos y los jóvenes: la seguridad alimentaria urbana se está convirtiendo en un problema persistente, ya que las personas no tienen acceso a alimentos nutritivos y seguros o no pueden permitírselos.

La falta de oportunidades, la pobreza y una seguridad ausente o corrupta también hacen que las poblaciones urbanas sean vulnerables frente a la delincuencia y violencia organizada, así como a la violencia social.

Muchas ciudades africanas son microcosmos de desigualdad global donde los extremos de la riqueza y la pobreza son muy visibles y viven en estrecho contacto aunque están en buena gran medida segregados. Si el futuro de África es joven y urbano, como parecen indicar los datos disponibles, resulta crucial la acción para abordar las ineficacias.

El rompecabezas político

Esos problemas y la necesidad de abordarlos son subrayados desde hace tiempo (cambio climático, al margen). El informe de la Unesco Norte-Sur: un programa para la supervivencia (1980, actualizado en el 2001) destaca el crecimiento y los movimientos demográficos, con especial referencia a los trabajadores migrantes y los impactos ambientales.

El informe actualizado formula recomendaciones sobre el suministro de infraestructuras y transporte, entre otras muchas cuestiones de desarrollo internacional. Muchos de los problemas siguen todavía pendientes, y muchas de las recomendaciones no se han llevado a cabo, según señala la actualización, debido en parte a la guerra fría y en parte a “una falta colectiva de voluntad política”.

Sin embargo, ahora se comprenden mejor los problemas, puesto que han mejorado los datos y se ha profundizado la investigación, incluida la relativa a la voluntad política.

La idea de una falta de voluntad política conduce a una suerte de fatalismo: no se puede hacer nada porque no hay voluntad.

Sin embargo, cada vez más, los grupos ciudadanos, los responsables políticos y los socios para el desarrollo están asumiendo la realidad de la inacción política deliberada: existen incentivos para que unos grupos de interés poderosos se aseguren la inmovilidad de los sistemas y los resultados.

Esa noción de unos incentivos perversos ha existido desde hace tiempo (en términos ficticios y quizá extremos, pensemos en la Gotham City de Batman, una ciudad corrupta controlada por mafiosos); en las ciudades concretas a nivel mundial, comprender esos incentivos, cómo se conectan y cómo deshacerse de ellos llevará tiempo, pero es el camino para cambiar la toma de decisiones y los comportamientos con el fin de lograr unos mejores resultados para la sociedad en general, no sólo para los intereses poderosos.

El uso del suelo en entornos urbanos es un buen ejemplo de cómo funciona el sistema. La ordenación del suelo es siempre una cuestión política y en muchos entornos urbanos, incluidos los países africanos, el suelo no se utiliza de la mejor manera posible en relación con el beneficio de los ciudadanos.

Los sistemas y las leyes son a menudo complejos, y el suelo es rentable tanto para los gobiernos como para los inversores. En un entorno en el que no siempre se respeta el Estado de derecho y las instituciones son débiles, la ordenación del suelo puede ser vulnerable a la malversación de fondos, y hay incentivos que actúan en contra de la adopción de medidas para una planificación eficaz.

En tales circunstancias, no se tiene en cuenta como prioridad a las personas de bajos ingresos ni a las empobrecidas, lo cual lleva al mantenimiento de un sistema de desigualdad y subdesarrollo en el seno de la ciudad.

La ciudad nigeriana de Lagos alberga actualmente entre 15 y 20 millones de habitantes. Esa población aumentará rápidamente en los próximos años, y hay quien predice que se convertirá en la metrópoli más grande del mundo debido al crecimiento demográfico previsto de Nigeria (400 millones en el 2050) y a la migración desde las zonas rurales.

La ciudad está llena de asentamientos informales por la falta de viviendas asequibles y la elevada densidad demográfica. El suelo es valioso y disputado, y no son raros los desalojos forzosos y las demoliciones de asentamientos informales.

Los pisos de ciertas “villas miserias! se empiezan a alquilar por 5000 euros al año, mientras sus antiguos residentes se tienen que trasladar a barrios marginales

Badia East, por ejemplo, un lugar que algunos describirían como una villa miseria pero que durante décadas desarrolló sus propias características cívicas (como una escuela y un centro médico), fue demolido cuando un jefe tribal reclamó los terrenos.

Según se ha informado, se están utilizando actualmente para la promoción inmobiliaria y los pisos se alquilarán por unos 5.000 euros al año. Mientras tanto, los antiguos residentes se han trasladado a otros barrios marginales o han quedado sin hogar.

En ciudades como Lagos, unas instituciones ineficaces, unos sistemas de tenencia de la tierra complejos, las reivindicaciones contrapuestas y los intereses creados se combinan para favorecer a unos y para mantener a otros atrapados en la pobreza. Dadas las estimaciones de un elevado crecimiento demográfico en ciudades como Lagos, los problemas empeorarán si no se abordan todos esos desafíos relacionados y, en particular, los incentivos que existen en el sistema político.

Recursos, relaciones y resiliencia

No hay duda de que las autoridades municipales y las ciudades se beneficiarían de un aprovechamiento más sostenible del suelo y los bienes inmuebles urbanos.

Con frecuencia, las autoridades ven limitada su capacidad de alcanzar logros por las limitaciones económicas debidas a la corrupción y la incapacidad de generar ingresos fiscales. Será de gran ayuda la mejora de las políticas sobre suelo y fiscalidad y la aplicación de dichas políticas.

Y una parte crucial de esa dinámica es la mayor capacidad ciudadana para relacionarse con las autoridades y exigirles responsabilidades. Los grupos de la sociedad civil que trabajan para fomentar una mayor transparencia y rendición de cuentas son una parte fundamental de este rompecabezas.

En la ciudad keniana de Vihiga, el trabajo de una oenegé local, Community Engagement for Peace and Development, con el respaldo del Centre for Law and Research International, proporciona un importante ejemplo de cómo las comunidades pueden hacer que las autoridades rindan cuentas para mejorar su gestión.

Unos miembros de la comunidad, tras haber recibido una formación, llevaron a cabo el seguimiento y evaluación de proyectos municipales; llamaron la atención del Ayuntamiento sobre los problemas y la mala gestión y lograron que se tomaran medidas correctoras y que algunos proyectos se completaran tras unos fracasos iniciales.

Ciudadanos, políticos y socios para el desarrollo van asumiendo que existe una inacción política deliberada: hay incentivos para que grupos de interés poderosos se aseguren la inmovilidad de los sistemas y los resultados

Aunque sigue siendo fragmentaria y de difícil acceso, la creciente disponibilidad de datos y el uso de la tecnología (incluidas las imágenes por satélite) ayudarán a proporcionar información para mejorar la planificación y la gestión urbanas, y también permitirán a los ciudadanos exigir más responsabilidades a las autoridades.

Con todo, la rápida expansión urbana de África también plantea cuestiones importantes para las relaciones entre los gobiernos nacionales y las autoridades municipales. Los intereses y la interferencia a nivel nacional eliminan la autonomía política y económica del gobierno local, y le impiden actuar y planificar eficazmente.

En el 2015, la ciudad senegalesa de Dakar intentó lanzar un bono municipal con la intención de recaudar unos 45 millones de euros para desarrollar un mercado urbano con capacidad para unos 4.000 comerciantes y vendedores ambulantes, pero la iniciativa fue bloqueada por el Gobierno nacional. Semejantes desafíos afectan al corazón de la política nacional y la descentralización.

Ahora bien, los gobiernos nacionales han firmado la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, el Acuerdo de París sobre el Cambio Climático y la Nueva Agenda Urbana. Corresponde a los gobiernos nacionales garantizar que las autoridades locales y regionales tengan un marcado interés (responsabilidades, autonomía y rendición de cuentas) en la realización de dichos objetivos si se quieren obtener cambios sobre el terreno.

Dadas las dificultades a las que ya se enfrentan muchas ciudades africanas y el ritmo del cambio, los gobernantes, los inversores y los profesionales del desarrollo también tendrán que sacar provecho de los métodos y los sistemas de resiliencia que han evolucionado en los asentamientos informales y extender las soluciones tecnológicas locales a los desafíos del desarrollo urbano.

El objetivo de Taka Taka Solutions es lograr que Nairobi sea más limpia y saludable mediante la recogida y el reciclaje de residuos en toda la ciudad, y ello por medio de socios locales cuando la compañía no pueda encargarse de la tarea.

En Nigeria, Rensource construye y gestiona una infraestructura eléctrica fuera de la red. Existen numerosos ejemplos de innovaciones que pueden contribuir a mejorar el entorno urbano para todos los habitantes de la ciudad, al margen de sus ingresos.

Hay que fomentar y hacer progresar rápidamente la resiliencia y la innovación, pero esos dos factores no son suficientes por sí solos. Un futuro próspero e inclusivo para los países y las ciudades de África depende de la mejora en la toma de decisiones políticas, la gobernanza y la actuación del sector público.

En una serie de sectores (como la educación y el transporte), los proveedores del sector privado han intervenido para colmar lagunas donde no llegaban los servicios públicos. Los servicios de transporte público proporcionados por el sector privado pueden ser caros y poco fiables; y pueden también ser resistentes a la reforma, porque los proveedores crean incentivos en el sistema político para evitar el cambio o una mejor regulación.

En el ámbito de la educación, fundamental para la formación de la futura población de África, las consecuencias de la proliferación de proveedores privados no se comprenden bien, ni en términos de dirección ni en términos de resultados educativos.

No hay tiempo que perder

No sólo las proyecciones sobre el rápido crecimiento demográfico del continente centran la atención sobre cómo crear empleo y mejorar las ciudades, resulta además que muchos entornos urbanos son vulnerables a las consecuencias del cambio climático, y los más afectados serán los más desfavorecidos, es decir, quienes viven en tierras pobres o desprotegidas.

Aunque la economía del estado de Lagos es mayor que la de Kenia y genera más ingresos internos que la de cualquiera de los otros 35 estados de Nigeria, esa situación no se ha traducido en una planificación y un desarrollo de las infraestructuras capaces de seguir el ritmo del crecimiento demográfico, y la ciudad sufre de un alcantarillado deficiente.

Lagos, que ya era susceptible a las oleadas de tormentas debido a su emplazamiento en la costa atlántica, experimenta ahora inundaciones más frecuentes y graves, y hay pruebas de que se producen en Nigeria precipitaciones más intensas.

Son limitados los datos que existen sobre el aumento del nivel del mar en Nigeria, pero se espera que ese aumento empeore el problema de las inundaciones, por lo que es urgente planificar y aplicar medidas de adaptación que conduzcan a la mejora del alcantarillado y la reducción de la amenaza de inundaciones graves.

Asimismo, el reto de gestionar unas poblaciones urbanas en rápido crecimiento se verá agravado por la sequía y el avance del desierto, que arruinará los medios de subsistencia agrícolas rurales y creará nuevas migraciones en dirección a las ciudades a menos que también se encuentren soluciones en ese ámbito. Vinculado con el dilema climático está el problema de garantizar, al tiempo que se realizan reformas y progresos en muchos ámbitos, la mejora de la calidad del aire en las ciudades.

La contaminación causada por los atascos, los vehículos viejos, la industria y la quema de residuos se combinan para crear entornos en los que, según un informe del 2018 de la Organización Mundial de la Salud, todos los niños menores de cinco años están expuestos en el África subsahariana a niveles no seguros de contaminación del aire, frente a la mitad de los niños en los países de ingresos elevados.

Dadas las proyecciones y los retos existentes, por no hablar de los que se avecinan, surgen temores de que los entornos urbanos de África se conviertan en lugares violentos e inseguros, auténticos polvorines poblados por jóvenes desempleados y frustrados.

Las investigaciones han demostrado que el desempleo, la ociosidad, la búsqueda de respeto y la autoprotección pueden llevar a los jóvenes a unirse a pandillas o grupos rebeldes, y que la venganza, la injusticia y la creencia en una causa pueden conducir a la radicalización. Por lo tanto, resulta esencial la creación de puestos de trabajo de calidad, aunque ese factor por sí solo no basta: es fundamental contar con una policía eficaz en las zonas urbanas, así como con instituciones judiciales dignas de confianza.

De hecho, el desarrollo urbano proactivo puede usarse para reducir el riesgo de violencia y conflicto mediante la creación de espacios públicos. El compromiso intercomunitario es necesario para evitar tensiones y conflictos potenciales, y los espacios públicos pueden ser una herramienta para fomentar dicho resultado.

Esos espacios pueden incluso fortalecer la democracia y los resultados del desarrollo si permiten la aparición y la organización de grupos comunitarios. Algunas ciudades ofrecen ejemplos (aunque sean imperfectos) de esfuerzos para fomentar la cohesión entre grupos anteriormente segregados, como Kigali en Ruanda y Durban en Sudáfrica.

Los residentes y las comunidades han de tener un interés en el diseño y desarrollo de sus ciudades: la historia ha demostrado que los planes de desarrollo urbano impuestos externamente han dado lugar con frecuencia a comunidades fracturadas que crean un potencial para la violencia y el conflicto.

África es demasiado grande, diverso y se mueve en demasiadas direcciones para que alguien pueda ofrecer una respuesta global sobre su futuro

¿Estarán las futuras ciudades de África más cerca de Wakanda o de Gotham City? La cuestión es demasiado reduccionista, y nadie sabe a ciencia cierta qué le deparará el futuro al continente. Los datos no nos proporcionan la suficiente certeza.

Ni siquiera en relación con el cambio climático: aunque se entienden las consecuencias probables, está del todo claro dónde se producirán los cambios en términos de precipitaciones más intensas o graves sequías.

El continente es demasiado grande, demasiado diverso y se mueve en demasiadas direcciones diferentes para que nadie pueda ofrecer una respuesta global sobre su futuro. Los mejores lugares para buscar respuestas son los contextos actuales y las tendencias de las últimas décadas en diferentes países.

Podrían hallarse respuestas descubriendo por qué los años de alto crecimiento del PIB no se tradujeron en una transformación socioeconómica y un desarrollo inclusivo. Lo que está claro es que habrá muchos jóvenes buscando empleo y que querrán satisfacer sus aspiraciones, y que las poblaciones serán mayoritariamente urbanas. La diversidad y la creciente confianza de África significan que los diferentes países, ciudades y comunidades cambiarán en formas imposibles de prever.

Para quienes miran desde fuera, es importante dejar de ver a África en términos de riesgo u oportunidad, éxito o fracaso. Como en todas partes, sus ciudades, pueblos y aldeas son una compleja mezcla de dinámicas que cambian poco a poco con el tiempo.

Sin embargo, hay considerables obstáculos que superar para sacar a las personas de la pobreza, mejorar los resultados del desarrollo y los medios de subsistencia y para reducir la tendencia a la desigualdad creciente, tanto en las ciudades y los países como en todo el mundo. La acción política, o la voluntad, la comprensión de los incentivos que influyen en ella y la mejora de la gobernanza son una parte importante de todo el proceso.

Tal vez sea ahí donde los socios externos y para el desarrollo puedan desplegar mejor sus energías. Por lo demás, el factor determinante en la determinación del futuro son, por supuesto, las propias personas, que siempre han tenido que buscar soluciones a las dificultades cotidianas, y ello mucho antes de que en los noventa se acuñara el lema “Soluciones africanas a los problemas africanos” en el contexto de la paz y la seguridad.

Los ciudadanos necesitan herramientas y un espacio para poder innovar y solucionar problemas como el cambio climático y la rápida urbanización, y ese espacio sólo puede ser creado mediante una mejor dirección política y unos incentivos para una acción progresiva.

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