La metrópolis se plantea ganar peso sin haber agotado todo su potencial
Barcelona
Expertos urgen a superar las disfunciones en la gobernanza de la conurbación barcelonesa
Imagen por satélite de Barcelona y su entorno metropolitano en la sede del AMB, en la Zona Franca
El debate sobre el papel que debe jugar el Àrea Metropolitana de Barcelona (AMB) se ha centrado en los últimos años en una hipotética ampliación territorial. La discusión ha girado sobre los pros y contras de pasar de los 36 municipios y 3,3 millones de habitantes actuales a toda la región metropolitana, incorporando el Maresme, el Vallès, el Alt Penedès y el Garraf, donde residen 5,5 millones de personas. Con esa cuestión aún por resolver, el alcalde de la capital, Jaume Collboni, ha abierto otro melón: el de la cesión de competencias por parte de otras administraciones a la supramunicipal para reforzar su capacidad de actuación en ámbitos que son clave, como la vivienda, la promoción económica o las políticas sociales.
“Debe haber una cesión de arriba a abajo (Generalitat y Gobierno central) y de abajo a arriba (ayuntamientos) para responder a realidades concretas”, dijo Collboni el 3 de octubre en un acto en Foment del Treball. La propuesta del también presidente del AMB sigue la estela de Pasqual Maragall, que ya defendía algo parecido cuando estaba al frente de la alcaldía en los 80 y los 90. Y desde entonces, todos los primeros ediles de Barcelona han defendido de un modo u otro una apuesta por la dimensión metropolitana, aunque, en los últimos tiempos, ni Xavier Trias ni Ada Colau hicieran mucho por ello. Collboni es el primer alcalde socialista que dispone de la ley del 2010 en la que se dota al AMB de muchas de las competencias que años atrás soñó Maragall, con capacidad para desplegar políticas y gestionar servicios, directamente o por delegación de los municipios, en la que es la segunda mayor administración local de Catalunya por presupuesto, con 2.470 millones (consolidado, incluyendo las empresas que dependen de ella) para este 2023.
Para dar forma a lo que aún a día de hoy son palabras, el Ayuntamiento de Barcelona ha encargado diversos informes que ayuden a determinar cómo caminar hacia esa mayor explotación del ámbito competencial del AMB, así como sobre la ampliación territorial, según fuentes municipales. Arranca así un camino que despierta reticencias expresadas en privado por algunos alcaldes, pero unanimidad entre los expertos.
Exterior de la sede del AMB
En los 36 municipios del AMB residen 3,3 millones de personas. La institución cuenta con un presupuesto consolidado de 2.470 millones de euros
“Los municipios deberían ver la dimensión metropolitana como una oportunidad y no como una amenaza porque ayuda a mejorar sus políticas públicas”, defiende Ricard Gomà, profesor del Departamento de Ciencia Política y Derecho Público de la UAB y director del Institut Metròpoli, que está convencido de que “el AMB no ha desarrollado todo su potencial”. Por ejemplo, expone, “con el plan de barrios metropolitano, que existe, pero es tenue, y sería una buena herramienta para la cohesión social en los municipios con mayor vulnerabilidad que son los que menos capacidad económica tienen para hacerle frente”. Barcelona sí puede, pero Sant Adrià o Cornellà probablemente no estén en condiciones de hacer algo parecido.
En la misma línea, Oriol Estela, coordinador general del Pla Estratègic Metropolità de Barcelona (PEMB), señala que “los importes de las prestaciones sociales de los ayuntamientos no pueden ser diferentes en dos municipios vecinos, esto genera un trato desigual con el que se debe acabar, ordenando las cuestiones que profundizan en las desigualdades”, resume, convencido de la urgencia de equilibrar criterios entre todos los vecinos. Consciente de la complejidad del asunto, insta a abordar de inmediato “cuestiones tan básicas como el padrón o el catastro, que deberían estar unificadas”.
La movilidad es una de las cuestiones que muestra el potencial que ya ha desarrollado el AMB a la vez que evidencia las carencias existentes hasta ahora por una mezcla de falta de voluntad política y de burocracia. Aunque muchos ciudadanos no sean conscientes de ello, el metro y los autobuses de Transports Metropolitans de Barcelona (TMB) dependen del AMB, igual que la regulación del taxi, por poner dos ejemplos destacados. Incluso los servicios de bus urbano de numerosas ciudades del entorno de la capital han sido transferidos al ente supramunicipal.
La metrópolis ha sido incapaz de desplegar un servicio de bicicleta pública para la conurbación. Coexisten el Bicing de Barcelona y el AMBici de localidades de su entorno.
La movilidad atesora los mayores logros del AMB pero mantiene fuertes frenos para una mayor integración
En cambio, la metrópolis ha sido incapaz de desplegar un servicio de bicicleta pública para la conurbación. La reciente instalación en las difusas fronteras del término municipal de Barcelona de estaciones de intercambio entre el Bicing y su homólogo en la primera corona, AMBici, son la viva imagen de la falta de visión de conjunto. La tramitación para hacer realidad este nuevo servicio –aún en fase de despliegue– demuestra también cómo una idea pensada desde el ámbito supramunicipal ha tenido luego que pasar por cada plenario de los ayuntamientos implicados, lo que ha provocado un ritmo desigual en su implantación.
Se da la circunstancia de que es otro organismo, la Autoritat del Transport Metropolità (ATM), consorcio participado por la AMB, la Generalitat, que tiene la mayoría, el Ayuntamiento de Barcelona y la Associació de Municipis per la Mobilitat i el Transport Urbà (AMTU) –los de la segunda corona y más allá– el que está detrás de la actuación que probablemente más ha hecho para construir la metrópolis a ojos de los ciudadanos, según Carme Miralles-Guasch, catedrática del Departamento de Geografía de la UAB. “La integración tarifaria ha consolidado la integración metropolitana. Nos hace vivir en una ciudad, sobre todo en la primera corona”, sostiene esta investigadora, que forma parte del Grup d’Estudis en Mobilitat, Transport i Territori (Gemott), al tiempo que defiende no tanto un refuerzo de las competencias supramunicipales como definir correctamente su función, “cómo organizamos la metrópolis para que sea útil a los ciudadanos”.
El despliegue de la zona de bajas emisiones (ZBE) delimitada por las rondas de Barcelona, que abarca la capital catalana, L’Hospitalet y algunas zonas de Esplugues, Cornellà y Sant Adrià, es otro ejemplo disfuncional. La ordenanza con el reglamento para hacerla realidad tuvo que pasar por cada ayuntamiento, con sus respectivas alegaciones, y se encuentran incluso diferencias en la letra pequeña de las normas entre una ciudad y otra. Y aunque sea el AMB quien gestiona los trámites de los permisos y exenciones, si circula un coche sin etiqueta la multa se la mandará un ayuntamiento. “La transición ecológica es metropolitana, no tendría sentido implantar una zona de bajas emisiones que no sea metropolitana”, recuerda Gomà.
Los recelos políticos dificultan el refuerzo competencial y la ampliación territorial de la metrópolis
También en el ámbito de la movilidad, el reto más inmediato en el que se lleva trabajando desde el pasado mandato es la extensión de las licencias de motos de alquiler por minutos de Barcelona a todo el área metropolitana. El Ayuntamiento de la capital aprobó en enero del 2021 la cesión de competencias al AMB para que desarrolle un modelo que regule el número de vehículos y cómo se reparten. Dos años y medio después, no se ha ido más allá de unos grupos de trabajo que han debatido y redactado propuestas, pero sin llegar a hacerse realidad.
Otro ámbito en el que el AMB ejerce su poder es el urbanístico en el que tiene amplias capacidades para planificar, para poner las reglas del juego. La redacción del Plan Director Urbanístico Metropolitano (PDUM) es el ejemplo más relevante. El documento, aprobado inicialmente, está en información pública. Sienta las bases sobre cómo debe ordenarse este territorio de aquí al 2050 y actualiza el dibujo que se hizo en 1976, plasmado en el Plan General Metropolitano (PGM), que acumula unas 1.600 modificaciones para adaptarse a las necesidades que han ido surgiendo. Cuando el PDUM reciba luz verde definitiva, se tramitará el Plan de Ordenación Urbana Metropolitano (POUMet), que concretará las calificaciones urbanísticas sobre el mapa. “La gran incógnita del debate que tendrá lugar entonces es el margen que deja a los municipios el nuevo instrumento; hay unos más favorables a darle más poder al AMB y otros a los municipios”, anticipa Estela.
En contraste con el ámbito urbanístico, el de la vivienda presenta claros déficits. El AMB tiene competencias en la materia pero no las ha desarrollado ni de largo. El habitacional es uno de los problemas más graves que sufre la conurbación barcelonesa, con los precios disparados, lo que lleva a muchos ciudadanos a no poder residir no sólo en la ciudad de Barcelona, sino en la primera corona de municipios e incluso más allá. La institución metropolitana cuenta con un ente empresarial propio, el Institut Metropolità de Promoció de Sòl i Gestió Patrimonial (Impsol y con un instrumento novedoso, el operador público-privado Habitatge Metròpolis Barcelona (HMB), compartido con el Ayuntamiento de Barcelona y las inmobiliarias Cevasa y Neinor, dedicado a la promoción de vivienda de alquiler asequible. Tuvo un complicado nacimiento, pero arrancó a finales del 2021 con el reto de construir un parque de 4.500 pisos en seis años.
El acceso a la vivienda es uno de los grandes retos que no se pueden afrontar sólo desde los municipios
La vivienda es un ejemplo de cómo la metrópolis desborda límites territoriales. Pueden desplegarse actuaciones en la AMB pero también fuera de ella, en los municipios de alrededor. Y aquí entran en juego condicionantes políticos añadidos ya que otras administraciones tienen responsabilidades, por ejemplo, la Generalitat, en este caso a través del Institut Català del Sòl (Incasòl).
“¿Cuál es la función de Barcelona respecto a su hinterland (zona de influencia), sobre el área, la región metropolitana, un eje que va más allá, mediterráneo, Catalunya…?”, pregunta Miralles-Guasch, que recuerda que, hoy, “lo urbano y lo rural ya no es tan dicotómico”. Este es “un debate político delicado –agrega–, pero debe resolverse. Lo tenemos abierto desde los 80 y hay que cerrarlo”. Gomà cree que los instrumentos ya existen, pero deben activarse. “No se trata de ampliar el AMB sino de reforzar la cooperación entre los municipios. El despliegue de la ley de Vegueries, que está pendiente, debería ayudar puesto que la región metropolitana es una vegueria”. En ese sentido, Estela se pregunta: “¿Dónde está la Generalitat? No dice nada sobre el tema y debería hacerlo”.
Hay otro déficit del AMB, según Gomà, que debe resolverse: “Su funcionamiento democrático –expone–. No hay elección directa de sus representantes por parte de los ciudadanos ni de un alcalde metropolitano como el de Londres. Y tendría todo el sentido porque este territorio en realidad es una ciudad metropolitana, sin que ello ponga en cuestión los municipios que la componen”.
Vista del Maresme y, al fondo, la ciudad de Barcelona
Alcaldes de la región metropolitana abiertos al debate
A diferencia de los alcaldes del AMB, que no se han pronunciado públicamente sobre la propuesta de Jaume Collboni de fortalecer y ampliar la citada institución, los nueve primeros ediles del Arc Metropolità de Barcelona, red que representa una población de 900.000 personas, sí lo han hecho. Celebran “que se abra el debate de la gobernanza de la región” y, en este sentido, “reclaman que sea acordado de forma conjunta”, según afirmaron en un comunicado. “Desde la singularidad de nuestros municipios de más allá de Collserola, reclamamos que este debate se haga desde el análisis de las necesidades compartidas por todas las ciudades que forman parte”, señalaron los alcaldes de Granollers, Martorell, Mataró, Mollet del Vallès, Rubí, Sabadell, Terrassa, Vilafranca del Penedès y Vilanova i la Geltrú. Afirman cómo actualmente, la región metropolitana tiene tres visiones distintas: Barcelona ciudad, Área Metropolitana y Arc Metropolità, “con intereses que no siempre convergen, pero que necesariamente deben hablarse, entenderse, establecer lazos y estrategias compartidas y compartir gobernanzas”.