La UE e Israel, socios pero no siempre amigos

Panorama de las relaciones formales (1975-2019)

La proyectada ampliación comunitaria al Reino Unido, Irlanda y Dinamarca en 1973, con consecuencias para los terceros países, condujo por parte de la Comunidad Económica Europea (CEE) al establecimiento de una política mediterránea global a finales de 1972. En ese contexto se firmó en 1975 un acuerdo de libre comercio industrial con Israel en tanto que acuerdo de comercio y cooperación de duración ilimitada. Aquel acuerdo (tras un largo proceso de ratificación) se mantuvo vigente hasta junio del 2000, cuando entró en vigor un acuerdo de asociación firmado en noviembre de 1995. Eso ocurrió justo después de que se pusiera en marcha a principios de ese mismo mes la Asociación Euromediterránea (el llamado proceso de Barcelona). En la práctica, en lo referente al comercio, el nuevo acuerdo se limitó a actualizar el firmado en 1975 y tenía dos ingredientes principales. En primer lugar, establecía una zona de libre comercio para los productos industriales (salvo la mayoría de los productos agrícolas más elaborados). El segundo elemento dictaba el establecimiento de un sistema de comercio preferencial (pero no de libre comercio) para una serie de productos agrícolas (incluidos algunos productos elaborados). En la práctica, sólo la CEE hacía concesiones, ya que las concesiones de Israel eran meramente simbólicas. Ese régimen limitado se vio sustituido por un acuerdo ad hoc en el 2009 (véase más abajo).

A pesar de la generosidad del acuerdo de 1975 (basado en una asimetría que favorecía a Israel), la insatisfacción fue creciendo a lo largo de los ochenta. Con ocasión de la incorporación comunitaria de España y Portugal en 1986, el Gobierno israelí se vio obligado a negociar un protocolo adicional para mantener sus concesiones en el ámbito agrícola. La perspectiva de establecer en 1993 un mercado único en la Unión Europea (UE) planteó un nuevo reto y alarmó por primera vez a los empresarios israelíes. La propuesta de incluir a Israel en el Espacio Económico Europeo, creado en 1992 para los países europeos que no eran miembros de la UE, no llegó a buen término. Tras la elección de Yitzhak Rabin en 1992, se halló la solución alternativa de ampliar a nuevos ámbitos el acuerdo de 1975. Un doble contexto facilitó esa solución: en primer lugar, el inicio del proceso de Oslo (1993) y, en segundo, la puesta en marcha de la Asociación Euromediterránea (1995), cuyo objetivo era proporcionar un marco general para fortalecer las relaciones políticas, económicas y sociales entre las dos orillas mediterráneas. El acuerdo de Asociación de 1995 se firmó por un período de tiempo ilimitado y es, hasta la fecha, el único fundamento jurídico de las relaciones UE-Israel. El acuerdo creó un consejo con rango ministerial que debía reunirse al menos una vez al año. En la práctica, lleva muchos años sin reunirse desde la congelación de las relaciones políticas hace una década. Cabe observar que el acuerdo tenía sus limitaciones en la medida en que formaba parte de una política mediterránea que seguía tratando a Israel del mismo modo que a otros países mediterráneos no miembros (aunque la distancia entre Israel y el resto del grupo en términos de desarrollo económico se había ampliado entre las décadas de 1970 y 1990). Merece la pena recordar que desde hace muchos años la renta per cápita de Israel es superior a la de países como Grecia y Portugal, que se adhirieron a la UE en los ochenta.

La Política Europea de Vecindad e Israel

Las relaciones UE-Israel no tomaron un nuevo rumbo hasta la ampliación de la UE a diez nuevos países en el 2004. En realidad, fue la ampliación de la UE y la apertura de negociaciones con Turquía y Croacia con vistas a su adhesión, no la Asociación Euromediterránea, lo que llevó a la Comisión Europea a revisar urgentemente sus relaciones con los países vecinos de la nueva UE-27 a través de la puesta en marcha de la Política Europea de Vecindad. La idea era anclar económicamente esos países vecinos y, al mismo tiempo, eliminar la perspectiva de una plena incorporación. Esa política resultó mucho más atractiva para Israel porque era bilateral y diferenciada, es decir, tenía en cuenta las especificidades israelíes. En diciembre del 2004 se concluyó de facto un Plan de Acción entre Israel y la Comisión Europea. Al cabo de tres años, se realizó una evaluación para que ambas partes decidieran si tenían motivos para modificar sus relaciones mediante la firma de un nuevo acuerdo o una modificación del acuerdo de 1995. El Plan de Acción enumeraba cuatro prioridades: reforzar el diálogo político; aumentar la integración económica; desarrollar la cooperación en los ámbitos de la justicia, orden público (cooperación judicial, lucha contra la delincuencia organizada) y otra serie de ámbitos (medio ambiente, energía, transporte, ciencia y tecnología); y aumento de los contactos interpersonales (por ejemplo, la participación en programas educativos al estilo de Erasmus). Lo que más le gustó a Israel fue que el enfoque favorecía la zanahoria por encima del palo: la UE aplicaría una condicionalidad positiva que primaba los valores compartidos, en lugar de la condicionalidad negativa empleada en el contexto de un acuerdo de Asociación (que contempla una posible suspensión de los acuerdos por una de las partes si la otra no respeta los derechos humanos). Todo esto no sirvió de mucho cuando, como resultado de la operación Plomo Fundido en Gaza, la UE decidió en el 2009-2010 congelar las relaciones políticas y, por lo tanto, el Plan de Acción ligado a la Política Europea de Vecindad.

El primer acuerdo comercial Israel-CEE data del 1975, con vigencia hasta el 2000. Generó una gran insatisfacción en Israel, en especial tras el ingreso de España y Portugal

Sin embargo, para entonces ya se estaban elaborando dos importantes acuerdos separados: uno sobre el libre comercio agrícola entre las dos partes (2009) y otro sobre la liberalización del tráfico aéreo civil entre la UE e Israel (que entraría en vigor en el 2013). Debe añadirse que, desde mediados de la década de 1990, Israel está incluido en el espacio de I+D de la UE, así como en su programa Galileo.

Israel, los territorios ocupados y la UE

a) La cuestión de las normas de origen

Durante muchos años, la CEE no mostró ningún interés particular en saber en qué parte del territorio sobre el que Israel ejerce su autoridad se originaban las importaciones marcadas como “Hecho en Israel”. Sólo con el fracaso gradual de las negociaciones de Oslo decidió la UE especificar que la franquicia sobre los derechos de aduana prevista en el acuerdo de Asociación sólo se aplicaba a las mercancías producidas dentro de las fronteras del 4 de junio de 1967 (y, por lo tanto, no a los productos procedentes de los asentamientos). Israel argumentó que el acuerdo de 1995 no mencionaba la cuestión de las fronteras y que era algo que había que negociar. Además, adujo que, de todos modos, la firma de un acuerdo de unión aduanera con la Autoridad Palestina en septiembre de 1994 cambiaba a Israel en lo relativo a sus fronteras del 4 de junio de 1967 (e incluía a Cisjordania y Gaza en una misma zona aduanera) y que el Golán había sido anexionado por la Kneset en 1981 (en una anexión no reconocida por la comunidad internacional, salvo EE.UU.). En primer momento, en el 2004, se halló una solución para salvar la cara de Israel, y más tarde la UE impuso directivas sobre el asunto a los estados miembros para dejar su aplicación en manos de éstos. Es la situación actual.

b) La ayuda económica de la UE a la Autoridad Palestina

Sin ánimo de ser exhaustivos, cabe destacar el importante y sostenido apoyo económico de la UE a la Autoridad Palestina (AP), que en los últimos años ha ascendido a unos 100 millones de euros mensuales. La UE ha contribuido a financiar la policía, es decir, el orden público en los territorios ocupados hasta el día de hoy. Ha financiado importantes proyectos de infraestructura como el aeropuerto de Gaza, abierto brevemente a las empresas a mediados de la década del 2000, pero parcialmente destruido más tarde por las fuerzas israelíes durante la operación Plomo Fundido. A Israel le interesa, por supuesto, que esa ayuda no se interrumpa; de otro modo, tendría que hacerse cargo de ella en tanto que potencia ocupante (al menos, en Cisjordania, porque debe tenerse en cuenta que Israel evacuó unilateralmente Gaza en el 2005).

El pasivo en el conflicto árabe-israelí

La declaración de Venecia de 1980 fue una etapa importante en el desarrollo de la política exterior de la UE, ya que defendió el derecho de los palestinos a la autodeterminación y la necesidad de incluir a la OLP en cualquier negociación. Israel consideró que esa declaración era inaceptable y envenenaba las relaciones mutuas, si bien apenas tenía consecuencias prácticas. En un principio, Israel se negó a permitir que la CEE participara en las conversaciones de paz que se iniciaron en Madrid a finales de 1991. Sin embargo, bajo la presión estadounidense, al final permitió que la CEE se uniera a las discusiones. Y, en el contexto de las negociaciones multilaterales, dirigió activamente el grupo de trabajo sobre cooperación económica y desarrollo que, debido al colapso del proceso de Oslo, no tuvo resultados concretos. La posición de la UE sobre Israel cambió tras el atentado terrorista del 11 de septiembre del 2001 y los atentados ocurridos en la propia UE. Desde el 2003, la UE ha considerado a Hamas como una organización terrorista. Israel, por su parte, aceptó la Hoja de Ruta para la Paz establecida por el cuarteto, del que forma parte la UE junto a EE.UU., Rusia y las Naciones Unidas.

Al menos dos acontecimientos diplomáticos posteriores han empañado las relaciones entre Israel y la UE desde entonces. Una de ellas es el reconocimiento por parte de EE.UU., bajo la administración Trump, de Jerusalén como capital de Israel, una medida que la UE no tiene previsto imitar en breve, por más que algunos estados miembros estén dispuestos a considerar algunos pasos hacia ella (como el reconocimiento de Jerusalén Oeste como capital del Estado). Otro tipo de cuestión simétrica es el reconocimiento de Palestina como Estado independiente por parte de los estados miembros de la UE sin esperar la resolución del conflicto. Sólo Suecia ha dado ese paso por el momento. Huelga decir que Israel se opone firmemente a ello.

Constantes en las relaciones bilaterales

La UE representa un mercado de fácil acceso no solo para los productos israelíes, sino también para el turismo, la salud y los servicios educativos

a) Importancia de la UE para Israel

La UE, incluso con 27 miembros, representa un enorme mercado único de cerca de 500 millones de personas, con un nivel de vida medio comparable al de Israel, que es un vecino inmediato. No sólo es un mercado de fácil acceso para los productos voluminosos y perecederos israelíes (productos químicos y alimenticios), sino también para el turismo, la salud y los servicios educativos. A su vez, la UE es un proveedor de equipos, alimentos y servicios turísticos por las mismas razones de proximidad. Otros factores favorecen a Europa como socio comercial: el conocimiento de las lenguas europeas, la adopción de normas europeas, unos valores y patrones de consumo similares y el mencionado acuerdo de Asociación. La UE es desde 1975 el principal socio comercial de Israel, por delante de EE.UU. No hay que olvidar tampoco que geográficamente la UE es un territorio de tránsito para los transportes marítimos y aéreos de mercancías y personas hacia el hemisferio occidental y África. También eso tiene valor estratégico.

b) Importancia de Israel para la UE

Israel es una potencia en alta tecnología según los estándares mundiales y un suministrador de ideas y tecnologías nuevas. Garantiza la libertad de navegación en el Mediterráneo oriental. Protege la libertad religiosa en zonas de gran importancia para los europeos, como los barrios cristianos y armenios de Jerusalén, partes de Nazaret y Galilea. Proporciona cierto grado de estabilidad y protección militar al reino hachemí de Jordania. Europa siempre ha valorado la lucha sistemática de Israel contra el terrorismo y su experiencia en la securización de las poblaciones civiles. Israel es, por supuesto, un mercado pequeño (es una comunidad de 9 millones de personas), comparable a Irlanda o Dinamarca; aunque es el mayor mercado en el Próximo Oriente y el Mediterráneo oriental después de Turquía.

¿Qué ha alterado las relaciones bilaterales en las últimas dos décadas?

a) Cambios en Israel

De ser un país semiindustrializado, Israel se ha convertido en una pequeña economía avanzada. Más de la mitad de sus exportaciones industriales se originan en el sector de la alta tecnología. Desde el 2009, y de forma bastante inesperada, se han realizado importantes descubrimientos de gas cerca de la costa. Las exportaciones de gas a Egipto, Jordania y la AP aumentan gracias a la explotación del yacimiento Tamar, y este invierno está prevista la entrada en la red del gas procedente del yacimiento Leviatán, aun más grande. Por supuesto, Israel es ahora autosuficiente en gas para las próximas décadas. Se ha realizado un esfuerzo constante aunque discreto para aumentar la participación de la población ultraortodoxa y las mujeres árabes en la fuerza laboral. Una política macroeconómica prudente y una menor exposición a la banca internacional han ayudado a suavizar los efectos de la Gran Recesión (2008-2013). Desde el 2003, y con la excepción del 2009, el crecimiento del PIB ha sido superior a un 3%; lo cual significa, entre otras cosas, que tras la Gran Recesión el PIB per cápita de Israel es ya superior al de España y está alcanzando el de Italia. Dado que la alta tecnología es menos sensible a la distancia que otros sectores, Israel ha diversificado sus mercados de exportación hacia India y China, hoy importantes socios comerciales. Por eso la anterior dependencia de la UE como ancla económica se percibe como menos valiosa que antes. Para muchos en el establishment, la pertenencia a la OCDE (obtenida en 2010) parece un buen sustituto.

Tras la Gran Recesión, el PIB per cápita en Israel es ya superior al de España y está alcanzando el de Italia

b) Cambios en la UE

En primer lugar, las ampliaciones de la UE después del 2004 han incorporado a trece nuevos países miembros, todos ellos relativamente cercanos geográficamente a Israel y muchos de ellos también cultural y políticamente (orientados a la seguridad, proestadounidenses); ese factor, bastante invisible al principio, está haciendo de la UE una entidad política que comprende mejor las necesidades israelíes. En segundo lugar, la UE se ha vuelto desde el 2008 más introvertida por diferentes razones: la crisis del euro; las crisis de los refugiados y la migración en las periferias oriental y meridional de la UE; y el Brexit. Tiene menos recursos y menos deseos de exportar su modelo de integración y sus valores al exterior. En tercer lugar, en términos geopolíticos y más aun geoeconómicos, el Mediterráneo ya no es una prioridad para la UE; a lo sumo, sus miembros meridionales (incluida la Francia de Macron) insisten en mantenerse sólo en el Magreb. Prueba de ello es que la UE ha firmado acuerdos de libre comercio con países lejanos, y algunos más generosos que los firmados con los meds, incluido Israel (por ejemplo, con Canadá). Por último, y de forma bastante significativa, la llamada primavera árabe, iniciada en Túnez a finales del 2010, pilló a la UE desprevenida. A la expectativa ingenua de una transición fluida hacia la democracia en países clave del Mediterráneo oriental (como Egipto y Siria) le ha seguido la desesperanza, lo que ha llevado en Bruselas a un sentimiento general de decepción, confusión y rechazo. Turquía se ha convertido en un quebradero de cabeza. Además, en la última década, los actos terroristas de inspiración islámica en el territorio de la UE han dado lugar a un aumento del europopulismo, del que dos de sus características más destacadas son el miedo y la hostilidad hacia los inmigrantes musulmanes. Sin duda, el antisemitismo latente de la extrema derecha coexistía con él. Lo relativamente nuevo hace una década ha sido el antisemitismo islámico, alimentado por las guerras de Israel con Hizbulah y Hamas; pero, en contra de la creencia generalizada, no parece haber aumentado desde entonces. Los extremistas parecen ocupados con otros temas que no son Israel y Palestina. Y lo mismo se aplica también a un segmento de la opinión pública comunitaria que se había mostrado muy hostil a Israel hasta la primavera árabe. Para la UE y sus estados miembros, todos esos nuevos acontecimientos han logrado desviar la atención de la política exterior hacia nuevos escenarios de conflicto como Kurdistán, Ucrania e Irán. No hay tiempo para Palestina.

Un número cada vez mayor de estados miembros de la UE privilegian las relaciones económicas y de seguridad con Israel, por encima de la necesidad de presionar con la política del palo y la zanahoria

Hacia una ruptura del vínculo entre economía y política

Hasta hace una década, la UE siempre había insistido en vincular el mayor desarrollo de las relaciones institucionales con Israel (en las que este país estaba muy interesado) y la resolución del conflicto con los palestinos: la creación de un Estado palestino, el fin de la ocupación y la paralización o desmantelamiento de los asentamientos israelíes. De lo expuesto se deduce que la UE ya sólo tiene razones residuales para mantener ese enfoque. Privilegiar las relaciones económicas y de seguridad entre Israel y la UE se considera una necesidad y no un lujo para un número cada vez mayor de estados miembros de la UE, con lo que ha desaparecido por completo la necesidad de presionar políticamente a Israel con la política del palo y la zanahoria. Por supuesto, el inconveniente podría ser que la UE empiece a poner en cuestión la ayuda económica que proporciona año tras año a la AP. Por fortuna, en términos relativos, esa ayuda es casi invisible en el conjunto de la ayuda comunitaria. Por consecuencia, tanto Israel como la UE podrían seguir apoyándola discretamente con el fin de aportar cierta estabilidad económica a la región hasta que aparezca una nueva oportunidad para la paz.